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原创|城投公司转型下的人事制度新认识

文章来源:现代咨询公众号作者:丁逸 于亚
时间:2019-04-30 16:55 访问量:

来源:现代咨询

作者:丁逸  于亚

 

丁逸:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁、现代研究院副院长。

于亚:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。

 

摘要:城投公司作为重要的地方国企,在2014年之后,进入了转型关键时期,其最终目标是实现市场化运营,而城投公司人员主要来自于行政机关,缺乏足够的市场经营管理经验,因此,人事制度改革成为城投公司成功转型中关键一环。本文首先梳理了我国国有企业人事制度改革方向,然后进一步分析目前城投公司人事制度现状,最后对新时期城投公司转型下人事制度提出几点看法。

 

关键词:城投公司  党管干部原则  职业经理人

 

 

一、国有企业人事制度改革

国有企业人事制度改革是深化国企改革的重要内容,国有企业“政企分开”“去行政化”的改革方向决定了人事制度“无行政级别”“市场化选聘”的改革方向。国企具有行政级别是我国计划经济的产物,新中国成立之初,政府投资兴办企业并委派具有行政级别的国家干部去管理,同时为了直接有效控制国家经济命脉,因此赋予国有企业及其领导人员行政级别,产生了政企不分、以政代企的问题。

国企去行政化、国企领导人员取消行政级别,在上世纪80年代中期理论界早有提出,90年代开始在改革文件中提出。1999年,中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出,深化国有企业人事制度改革、对企业及企业领导人不再确定行政级别。2000年,国务院办公厅转发经贸委通知,要求政府与企业要由行政隶属关系改为产权关系,取消企业行政级别。基于金融危机爆发和大型国企整体上市的背景,上海、广州各地提出党政干部交流到市管国有企业任职的不再保留行政级别、取消国有企业的行政级别和可视作的行政级别等。2006年开始实施的《公务员法》规定,第四十二条 公务员因工作需要在机关外兼职,应当经有关机关批准,并不得领取兼职报酬。第五十三条 公务员必须遵守纪律,不得有下列行为:……从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务(2018年《公务员法》修订,第五十九条 公务员应当遵纪守法,不得有下列行为:……(十六)违反有关规定从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务)

虽然,国有企业改革随着国家改革开放的推进已经走过了30多年,但是企业行政化管理色彩、改革不配套等问题依旧明显,国有企业人事制度去行政化改革进程缓慢。

二、城投领导人员选拔任用现状

(一)选拔任用依据

城投公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。城投公司作为一种特殊类型的国企,其领导人员选拔任用适用国有企业一般原则,政府对城投公司领导人员选拔任用是履行出资人权利。根据《企业国有资产法》第十二条规定,履行出资人职责的机构可以任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员,任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事,向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

因此,城投公司领导人员可以由出资人(地方政府、地方国资委、财政部门或其他作为出资人的部门)按照我国国有资本授权经营体制的相关规定进行选拔任用

(二)选拔任用方式

城投公司领导人员的选拔任用,一般分为政府任命市场化选聘两种方式,政府任命的主要是董事、监事,市场化选聘的主要是经理层人员。

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政府任命

城投公司其从最初的成立、人员设置,到后续的经营领域安排以及投融资决策,城投公司的各个方面都由政府作为实际控制人,企业董事、监事等领导人员任免,一般参照执行国家党政领导干部的选拔任用,人员主要来自行政系统。政府任命基本程序:(1)推荐考察对象,推荐分为民主推荐、组织推荐两种形式;(2)考察拟任职人选;(3)根据考察情况,由产权主体领导班子讨论作出决定;(4)履行任职手续。对于政府任命的企业领导人员实行严格薪酬限制。

需要特别说明的是,行政系统公务员到城投公司任职(专职城投公司领导职务),应当及时将行政、工资等关系转入企业,不能保留原行政机关的公务员身份。主要原因有如下两点:

原因一,城投公司领导人员本不属于公务员。公务员的范围主要是党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员,而国有企业中从事公务的人员,实际上属于国家委派经管国有资产或者管理公共事务的人员,其工作性质与公务员接近而已。

原因二,行政机关人员不能在城投公司兼任职务。根据人大对《公务员法》第四十四条、五十九条释义整体分析来看,公务员因工作需要经有关机关批准,可以在机关外兼职但不得领取兼职报酬,但是“机关外兼职”不包括在企业或者其他营利性组织中兼职,也就是说在企业或者其他营利性组织中兼职是绝对禁止的,有关机关不得批准。

现实情况中,我们经常可以看到行政机关与城投公司领导之间角色互换,例如,东部某省某市城投公司的董事长原为该市某局领导,其在城投公司任职后,又回到某局担任领导,这种现象可以通过《公务员法》公务员交流制度来解释。根据《公务员法》相关条款规定,公务员可以在公务员队伍内部交流,也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流,交流的方式包括调任(系统内部交流)、转任(系统外调入系统内交流)和挂职锻炼(系统内或系统外交流)。

行政机关人员除了专职城投公司领导职务(不保留公务员身份)外,也可以通过挂职锻炼(《公务员法》第七十二条 根据工作需要,机关可以采取挂职方式选派公务员承担重大工程、重大项目、重点任务或者其他专项工作。公务员在挂职期间,不改变与原机关的人事关系)方式(保留公务员身份)到国有企业从事相关公务,但是随着国企去行政化改革,公务员到国有企业挂职锻炼也将越来越少。在满足行政编制等条件下,专职城投公司领导职务的人员也可以重新调入(《公务员法》第七十条 国有企业、高等院校和科研院所以及其他不参照本法管理的事业单位中从事公务的人员,可以调入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级)(转任,获得公务员身份)行政机关担任领导职务,虽然法律上没有障碍,但实际并不容易,因为随着党政机构改革精简,领导职数会随编制数额的严格限制而相应地缩减。

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市场化选聘

城投公司市场化运营,必然需要领导人员的选任进行市场化选聘的实践探索,因为政府任命的领导人员,其绩效考核及薪酬制度与市场化内涵不匹配,不利于城投公司有效实现市场化转型。近几年来,多个省市开始实施市场化选聘机制改革。例如,珠海市《关于推进市场化选聘市管企业高级管理人员工作的指导意见(试行)》,提出将加快推进市管企业领导人员选拔任用制度改革,建立与市场经济体制和现代企业制度相适应的职业经理人制度,形成市场化选人用人新机制。2017年,湖南省某市投资发展集团等五家平台公司的6个岗位人员进行市场化选聘,职务包括总经理、副总经理、财务负责人。

市场化选聘的人员更能体现出人员能力的专业化,城投公司的经理层领导人员的选聘由董事会行使,市场化选聘一般程序为:(1)发布公告;(2)资格审查及统一考试,考试分为笔试和面试;(3)根据考试情况确定考察对象,组织考察;(4)讨论决定聘任。市场化选聘的人员,其薪酬一般由基本年薪、绩效年薪、中长期激励三部分构成。

基于国企改革发展进程、相关法律文件模糊化表述、长期套用行政级别管理、“老人老办法、新人新办法”等多种原因,以至于现实情况中仍能看到城投公司领导人员同时具有行政机关公务员身份或者行政机关公务员兼职城投公司领导,而市场化选聘企业管理人员的比例还很小,应用还不广泛,所以我们应该认识到国企人事制度改革是一个复杂、长期的过程。

三、城投转型下的人事制度新认识

(一)坚持党管干部原则

坚持党的领导,是中国特色社会主义最本质的特征,是国有企业的独特优势。城投公司转型下的人事制度改革要始终坚持党管干部原则,主要体现在以下三个方面。

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明确党组织在企业法人治理结构中的法定地位

把加强党的领导和完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入企业章程,明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式,使党组织发挥领导核心作用和政治核心作用,领导企业思想政治工作,支持董事会、监事会、经理层依法履行职责,保证党和国家方针政策的贯彻执行。例如,山东省某市城投集团落实全面从严治党主体责任,将党建工作纳入公司章程,明确了党组织在公司法人治理结构中的法定地位,研究制定了城投集团“双百”考核(党建考核一百分、绩效考核一百分)办法和细则,形成了城投集团以“双百”考核促进企业党建和经营管理双轮驱动的考核机制。

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坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制

双向进入、交叉任职的领导体制,是指符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层,董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子。这一体制将不同性质的权力形成既分工又合作、既相对独立又互为制衡的科学领导体制,最大激发不同性质权利的优势力量,放大正面叠加的效应,解决了企业管理中“效率与公平”的矛盾,促进科学决策。例如,河南省某市城市发展投资集团按照“围绕发展抓党建,抓好党建促发展”的工作思路,持续推行“双向进入、交叉任职”领导体制,大力实行“共产党员突击队”等党建工作激励机制,使党建工作与业务工作深度融合。城投集团坚持“把骨干发展成党员,把党员培养成骨干”的思想,不断动员思想进步的同志、高知群体向党组织靠拢。

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强化党组织在人员选拔、任用、监督中的责任

根据企业改革发展需要,明确选人用人标准和程序,创新选人用人方式,党组织在领导和把关的基础上,支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权,加强对企业领导人员的日常监督管理和综合考核评价,及时调整不胜任、不称职的领导人员。在程序管理上,企业党委向董事会提出评价意见,董事会提出市场化选聘的人员,报党组织部门和国资监管机构备案,然后由董事会实行聘任;在标准管理上,企业党委根据人员与岗位匹配原则,提出经营管理人员在选聘及业绩考核方面有关政治、品行和廉洁的标准;在纪律管理上,企业党委通过其组织和纪检部门对董事会聘任的经营管理人员实施监督。例如,甘肃省某市城市发展投资公司党委不断完善中层干部选拔任用工作程序,建立健全干部选拔任用监督机制和责任追究制度,充分听取各方意见,多岗位多层面培养锻炼中层干部,建立“能上能下”用人机制。

(二)推进职业经理人制度

积极推进职业经理人制度,是推动城投公司人事制度转型发展的另一重大举措。推行职业经理人制度的关键在于市场化,通过市场机制实现对职业经理人这种人才资源的调节与配置。

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选聘与解聘市场化

推行职业经理人制度,要实行内部培养与外部引进相结合,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转化通道,董事会按照市场化方式选聘和管理职业经理人。具体可以通过以下四种途径选择职业经理人:第一,内部管理者比较成熟的企业,可以通过现有经营管理者转换身份;第二,行业壁垒性强的企业,可以通过体制内选聘,从其他国资背景组织中产生;第三,市场人才资源丰富的行业可以广泛开展社会招聘职业经理人;第四,实行混合所有制改革的企业,引入民营企业经理人成为国有企业职业经理人。例如,内蒙古某市城投集团及其三个子公司共4名经理岗位进行市场化选聘职业经理人,试用期间完成约定的工作任务目标,经考核合格者可如期转正,不合格者不予录用。

职业经理人退出机制市场化主要是指职业经理人无法胜任目前岗位,需要解除聘任和劳动合同。解聘职业经理人可以选择的做法有:无论是本单位产生的职业经理人还是面向市场化选择的职业经理人,合同一旦解除就完全回归人才市场,与其他社会人才并无差异;或者,非因主观原因导致业绩不佳,也可以回流到企业其他岗位。职业经理人退出机制市场化充分体现企业领导人员能上能下、能进能出的机制。

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任期制和契约化管理

职业经理人实行任期制和契约化管理,是“有职务任命就有明确任期、有职务就落实考核、有业绩就兑现奖励工作”的全方位管理体系。任期制包括任期目标、任期长度、最高连任届期等诸多方面,企业经营者薪酬制度和其他利益相关的制度通常与任期制的各个参数有着密切的关系,尤其是任期长度,任期届满后,需要重新选举或任命确定新一轮的企业经营者,职业经理人可能继续担任职务,也可能换做他人,打破一劳永逸的旧观念。

契约化管理是指在科学确定并认同企业主要工作任务、管理目标、发展指标的基础上,按照法律程序,以任职合同的形式约定职业经理人任期内的工作目标、指标和奖惩措施,以及完成上述任务、目标过程中契约双方的权利、责任和义务,共谋科学发展的一种管理方式。根据企业具体情况,可以和职业经理人达成《岗位聘用合同书》《年度经营业绩考核责任书》《薪酬管理办法》《业绩考核办法》等协议。例如,河北省某市城投公司面向全国公开招聘副总经理、投资主管等,对符合任职条件的人员办理正式聘用手续,聘用期2-3年,每年进行绩效考核,据此确定薪酬和是否续聘。对不符合任职条件的人员,免去聘用职务,根据工作需要和本人意愿,可安排其他适合岗位。

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激励考核机制市场化

职业经理人的薪酬采取“一企一策”“一人一薪”协议工资制,基于市场的原则,结合在同行业的竞争地位、经营状况以及同行业企业市场化薪酬水平等因素,结合与职业经理人签订的经营业绩考核责任书,设计职业经理人薪酬体系。

建立以经营业绩为核心的市场化考核机制。董事会是选聘和管理职业经理人的主体,与职业经理人签订年度和任期经营责任书,行使对职业经理人的最终考核权。第一,结合企业类型,明确职业经理人年度考核目标和任期考核目标;第二,对比分析行业内对标企业或行业的相关经济指标,对经营业绩实行动态考核;第三,充分发挥董事会、监事会日常考核监督作用,全方位、多维度建立考核评价体系;第四,对职业经理人决策失误、管理不善、用人失察等进行责任追究,严重的施以经济赔偿和纪律惩戒。例如,河北省某市城投公司职业经理人,试用期实行月薪制,副总经理2.5万元/月,正式聘用后根据聘用职位薪酬标准和绩效考核结果确定。

四、结  语

城投公司领导人员管理工作,是企业人事制度的核心,建立一支高素质的城投公司领导人员队伍,关乎城投公司转型发展的全局。城投公司转型下的人事制度改革,要在“完善现代企业制度”的国企改革基本要求下进行,进一步去行政化、明确人员身份,始终坚持党管干部原则与发挥市场化机制相结合,促使城投公司人事制度改革紧跟经济体制改革的步伐。

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责任编辑:涂丹